El creciente debate dentro de España sobre el futuro de Ceuta y Melilla no se limita únicamente a las cuestiones relativas a las fronteras, la inmigración y las tensas relaciones con Marruecos, sino que se extiende a uno de los expedientes más sensibles del sistema político español: ¿Cómo abordó la Constitución de 1978 el estatus de las dos ciudades situadas en el norte de África? Y ¿puede Madrid, desde el punto de vista constitucional, abrir un debate sobre ellas sin tambalear los cimientos sobre los que se erigió el régimen español tras la muerte del general Francisco Franco?
Diferentes análisis españoles recientes parten de un dato jurídico llamativo: la Constitución de 1978 no contiene ningún artículo que trace las fronteras exteriores de España ni ofrece un listado exhaustivo de los territorios que integran el Estado.
En este contexto, la Carta Magna menciona explícitamente a las ciudades de Ceuta y Melilla en tres pasajes: el Artículo 68 otorga a cada ciudad un escaño en el Congreso de los Diputados; el Artículo 69 asigna a cada una dos senadores; mientras que la Disposición Transitoria Quinta prevé la posibilidad de que puedan constituirse en Comunidades Autónomas si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos y lo autorizan las Cortes Generales mediante ley orgánica.
Sin embargo, la Constitución no describe a Ceuta y Melilla en ninguno de estos preceptos como "parte integrante del territorio español", ni delimita sus fronteras o proporciona una definición detallada de su estatus soberano. Este es el vacío en el que se basan ciertas lecturas políticas para sostener que el legislador español optó por abordar ambas ciudades desde la perspectiva de la representación parlamentaria y la organización administrativa, sin entrar en una formulación constitucional directa sobre la soberanía, a diferencia de lo que harían posteriormente los Estatutos de Autonomía.
Un estatus aplazado desde la Constitución de 1978
La segunda paradoja estriba en que Ceuta y Melilla no obtuvieron sus Estatutos de Autonomía hasta 1995, es decir, unos 17 años después de la promulgación de la Constitución. La Ley Orgánica correspondiente a Ceuta estableció en su artículo primero que la ciudad, "como parte integrante de la Nación española y dentro de su indisoluble unidad", accedía a su régimen de autonomía. El legislador español adoptó una fórmula prácticamente idéntica en la Ley Orgánica relativa a Melilla.
No obstante, las dos ciudades no siguieron la vía prevista en la Disposición Transitoria Quinta —que les habría permitido convertirse en Comunidades Autónomas de pleno derecho—, sino que obtuvieron un régimen especial al amparo del Artículo 144 de la Constitución. Por ello, su estatus continuó siendo diferente al de las Comunidades Autónomas como Cataluña, Andalucía o el País Vasco.
El Tribunal Constitucional confirmó esta distinción en una sentencia dictada en 2006, al considerar que Ceuta goza de un "singular régimen de autonomía local" y que forma parte de la Nación española, pero que no está integrada en ninguna provincia o Comunidad Autónoma ni ostenta la misma posición constitucional que las 17 Comunidades Autónomas. Esta misma lógica se aplica a Melilla, la cual posee a su vez un estatus de Ciudad Autónoma, y no el de una Comunidad Autónoma con plenas competencias legislativas.
Esto no significa que la soberanía española sobre ambas ciudades sea automáticamente frágil desde la perspectiva del derecho interno español, pues Madrid se remonta a la Constitución, a los Estatutos de Autonomía, a la administración efectiva continuada, a las instituciones del Estado y a la representación parlamentaria. Sin embargo, pone de manifiesto la existencia de un entramado jurídico singular y excepcional, completado de forma tardía y sensiblemente menos explícito que la arquitectura constitucional que articula al resto de los territorios.
"No caerá solo un Gobierno... caerá el régimen de 1978"
En este marco, el analista económico y director ejecutivo de la plataforma "Negocios TV", José Vizner, planteó una lectura política del dilema, partiendo del hecho de que Ceuta y Melilla no figuran en la Constitución dentro de una definición integral del territorio nacional, sino en artículos vinculados a la representación parlamentaria y a la posibilidad de acceder a la autonomía.
Vizner sostiene que la gravedad del expediente no radica en la eventual caída de un Ejecutivo español en caso de acceder a negociar con Marruecos, sino en la posible quiebra de la doctrina política sobre la que se asienta el denominado en España "régimen de 1978", afirmando en uno de sus comentarios: "No caerá un Gobierno, caerá todo el régimen de 1978".
Esta lectura se fundamenta en que los sucesivos Gobiernos y tribunales españoles han edificado su postura frente a las corrientes independentistas, especialmente en Cataluña y el País Vasco, sobre el principio de la unidad del Estado y la indisponibilidad unilateral de cualquier parte de su territorio. Asimismo, el Artículo 2 de la Constitución proclama la "indisoluble unidad de la Nación española", mientras que el Artículo 8 encomienda a las Fuerzas Armadas garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional.
Por consiguiente, una hipotética aceptación de Madrid a negociar la soberanía de Ceuta o Melilla en el futuro no constituiría, en el plano político, un mero expediente bilateral con Marruecos, sino que abriría la puerta a un interrogante interno de extrema sensibilidad: ¿Cómo podría el Estado negarse de forma categórica a discutir la secesión de una región dentro de la Península Ibérica, mientras acepta negociar sobre otro territorio al que sus propias leyes califican de parte integrante de la Nación?
¿Exigiría una negociación la disolución de las Cortes y la celebración de un referéndum?
Para dar respuesta a esta cuestión, este aspecto requiere de una precisión legal: la mera apertura de cualquier negociación con Marruecos sobre ambas ciudades en el futuro no desencadenaría automáticamente la activación del Artículo 168 de la Constitución, ni impondría por sí misma la disolución de las Cortes o la celebración de elecciones. El Artículo 94 establece que cualquier tratado internacional que afecte a la "integridad territorial del Estado" requiere la previa autorización de las Cortes Generales; mientras que el Artículo 95 dispone que la celebración de un tratado que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.
El Artículo 168, que regula el procedimiento de reforma más complejo, resultaría preceptivo únicamente si la modificación afectase al Título Preliminar de la Carta Magna —y, por ende, al Artículo 2 relativo a la unidad de la Nación española—, a los derechos fundamentales delimitados o a la Corona. En tal supuesto, se requeriría la aprobación por mayoría de dos tercios de cada Cámara, la disolución inmediata de las Cortes, la convocatoria de nuevas elecciones, la ratificación posterior por otra mayoría de dos tercios y la obligatoria somisión del texto a referéndum popular.
Ahora bien, si desde el punto de vista teórico fuera posible redactar un acuerdo que no exigiese la modificación del Artículo 2 ni de los demás preceptos protegidos, podrían debatirse otros cauces constitucionales. Por ello, no se puede aseverar a priori que toda negociación conduzca indefectiblemente a la aplicación del Artículo 168, si bien cualquier acuerdo definitivo que transfiriese la soberanía chocaría con toda probabilidad con inmensas complicaciones constitucionales y políticas.
Un monarca que no ha visitado las dos ciudades desde su proclamación
El director ejecutivo de "Negocios TV", José Vizner, se apoya asimismo en un elemento simbólico significativo: el rey Felipe VI no ha realizado, desde su proclamación al trono en 2014, ninguna visita oficial a Ceuta o Melilla en su condición de rey de España.
La última visita real oficial a ambas ciudades corrió a cargo del rey Juan Carlos I y la reina Sofía los días 5 y 6 de noviembre de 2007, un desplazamiento que desencadenó en su momento una crisis diplomática con Marruecos. La agenda de la Casa Real confirma que Felipe VI ha recibido a los presidentes de ambas ciudades y a sus representantes económicos en el Palacio de La Zarzuela, pero no se ha desplazado a ellas en visita oficial de Estado hasta agosto de 2026.
La ausencia de dicha visita no constituye en sí misma una prueba jurídica de la existencia de dudas sobre la soberanía, dado que los desplazamientos del monarca se sujetan al programa institucional del Gobierno y a los cálculos de política exterior; sin embargo, pone de manifiesto la excepcional sensibilidad que rodea a ambas plazas. Una visita que internamente podría presentarse como un ejercicio ordinario de soberanía, externamente correría el riesgo de transformarse en una crisis directa con Rabat.
Las crisis territoriales sacuden el régimen español
Desde la perspectiva histórica, no toda pérdida territorial de dominios bajo soberanía española conllevó automáticamente la caída del sistema político. La derrota de 1898 y la consecuente pérdida de Cuba, Puerto Rico y Filipinas no provocaron el colapso inmediato del régimen de la "Restauración", aunque originaron una profunda conmoción nacional conocida como el "Desastre del 98" que minó su legitimidad.
Asimismo, la derrota en la batalla de Anual en el norte de Marruecos en 1921 no derribó la monarquía de forma instantánea, pero agudizó la crisis del Estado y del Ejército, contribuyendo al clima que culminó en el golpe de Estado del general Primo de Rivera en 1923. Por su parte, la retirada española del Sáhara en 1975 tras la Marcha Verde coincidió con el fallecimiento de Franco y el inicio de la Transición democrática, no siendo por sí sola la causa exclusiva del fin del régimen.
En conclusión, las crisis territoriales en la historia contemporánea de España no se han comportado como episodios exteriores aislados, sino que con frecuencia se han metamorfoseado en factores que sacaron a la luz la fragilidad del régimen y profundizaron sus crisis internas. De ahí que la cuestión de Ceuta y Melilla no represente para Madrid un simple litigio con Marruecos a propósito de dos ciudades en el norte de África, sino que es percibida por los españoles como un asunto que atañe a la propia definición del Estado, a sus equilibrios internos, a su doctrina frente al independentismo, al papel de la institución monárquica y a los límites de lo que el "régimen de 1978" es capaz de soportar.
